La participación ciudadana y el Gobierno Abierto: ¿antídotos para la crisis de la democracia?

- Acciones tendientes hacia la puesta en marcha de políticas de Gobierno Abierto siguen siendo incipientes en Costa Rica.

- Pese a esfuerzos normativos, falta apropiación ciudadana en este tema.


Por Manfred Vargas Rodríguez

La democracia se encuentra en crisis. De acuerdo a encuestas internacionales como las realizadas por Pew, Latinobarómetro y LAPOP, en amplias partes del mundo la democracia y las instituciones que le dan forma y expresión presentan una severa crisis de legitimidad desde hace varios años. Si bien Costa Rica todavía mantiene niveles relativamente altos de apoyo a la democracia, la satisfacción con ésta se ha reducido y las principales instituciones políticas del país, como la Asamblea Legislativa, los partidos políticos y el gobierno, sufren de niveles muy bajos de aprobación (1).


Los altos porcentajes de abstencionismo y la elevada volatilidad electoral en las últimas elecciones son una muestra de cómo la desafección y el “malestar con la política” han colmado la cultura democrática del país en este nuevo milenio (2).


La disminución en la participación e interés ciudadano en la política ya era una realidad desde hace dos décadas, cuando el politólogo inglés Colin Crouch acuñó el concepto de posdemocracia para referirse a un estado particular de los sistemas políticos occidentales, en donde el debate político se reduce a un espectáculo controlado y administrado por equipos de profesionales expertos en técnicas de persuasión, y la verdadera política es decidida en privado por medio de la interacción entre élites, mientras la ciudadanía cae en una situación de aburrimiento, frustración y desilusión que los lleva a desconectarse del acontecer político y aislarse en sus asuntos cotidianos, permitiéndole a sus gobernantes “gobernar el vacío”, para usar la frase del politólogo irlandés Peter Mair (3).


Costa Rica también ha caído presa de varios de los síntomas de la posdemocracia, especialmente en la década de los ochenta y noventa, cuando el bipartidismo alcanzó su mayor grado de coincidencia ideológica y en donde las reformas que las cúpulas partidarias buscaron implementar se toparon de frente con una importante resistencia ciudadana, abriéndose una grieta entre política y sociedad que hasta el momento no ha sido posible cerrar (4).  



Una posible alternativa: participación ciudadana y Gobierno Abierto


Es precisamente en este contexto en el que se incrementan a nivel global los llamados para que los gobiernos sean más transparentes en sus acciones, más abiertos al escrutinio ciudadano y, crucialmente, más accesibles a la participación y la colaboración desde la sociedad civil.


Éstas, sin embargo, no eran exactamente demandas nuevas. Los movimientos sociales que sacudieron el mundo en la década de los sesenta ya enarbolaban la “democracia participativa” como uno de sus objetivos para emancipar a la ciudadanía del control de las élites. A partir de estos orígenes radicales, la promoción de la participación poco a poco comenzó a ser asumida en las décadas posteriores por Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), gobiernos, corporaciones, donantes y agencias multilaterales para quienes la participación pasó a ser una buena práctica internacional con un estatus incuestionable (5).


Es así como hacia inicios de la década pasada surge el paradigma de Gobierno Abierto, el cual integra la transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a la información y la participación ciudadana como pilares para construir una gobernanza más sólida, inclusiva y responsiva a las demandas y necesidades de la gente. Para propósitos de este artículo, Gobierno Abierto se puede entender como un paradigma que promueve una nueva gestión pública con un enfoque en la ciudadanía en donde, por medio de la participación y colaboración, distintos sectores de la sociedad son incluidos en el diseño y la ejecución de las políticas públicas y en la toma de decisiones (6).


Esta conceptualización de una gobernanza abierta o colaborativa es, explícita o implícitamente, una respuesta a la posdemocracia, buscando superar el déficit democrático que se le achaca a este tipo de sistemas políticos para acercarse más a la visión ideal de una democracia vigorosa en donde existen grandes oportunidades para que la gente “ordinaria” participe activamente, por medio de discusiones y organizaciones autónomas, en la formación de la agenda pública.


Breve introducción a la participación ciudadana en Costa Rica


Costa Rica no ha estado al margen de estas tendencias internacionales. En el 2012 el país se unió a la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP por sus siglas en inglés), la principal organización multilateral que promueve políticas de derecho de acceso a la información pública, participación ciudadana y lucha contra la corrupción en cada uno de sus Estados miembros, y que había sido fundada el año previo.


En este marco, el país ha sido pionero en su empeño por construir un inédito Estado Abierto, gracias a los esfuerzos del Poder Legislativo y el Poder Judicial en avanzar sus propias políticas de participación y apertura, y a las declaraciones y convenios que han firmado los tres Poderes de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones con el fin explícito de establecer la participación como un mecanismo de toma de decisiones que facilite la gobernanza, confianza y estabilidad política.   


Estas acciones recientes se enlazan con el impulso del Estado costarricense en las últimas dos décadas por desarrollar políticas y promulgar normativas que permitan integrar más directamente a las personas en diferentes áreas de la gestión pública y fortalecer así su derecho a la participación y al acceso a la información, como se puede observar en el siguiente cuadro:



Balance de las iniciativas de participación ciudadana en Costa Rica


La anterior lista de normativas y políticas no es un logro menor y se debe dar un justo reconocimiento a los distintos sectores políticos y de la institucionalidad pública que han buscado generar las condiciones para aumentar la participación ciudadana, posicionar estos temas en la agenda institucional e incorporar en el marco jurídico los instrumentos que permiten reconocer los principios de Gobierno Abierto.


Sin embargo, todavía hay muchísimo espacio de mejora, y si bien un análisis completo y riguroso sobre estas diversas iniciativas excede los límites de este artículo, los más de cinco años en que desde ACCESA hemos investigado y realizado proyectos sobre participación y apertura en el país nos han permitido llegar a las siguientes reflexiones sobre algunos de los principales obstáculos o desafíos en esta materia:


  • Los compromisos de Gobierno Abierto que se han realizado hasta el momento no han tenido suficiente impacto. Esto genera dificultades a la hora de buscar integrar a más personas y sectores dentro de las dinámicas participativas de Gobierno Abierto, ya que no existe una propuesta de valor que vaya más allá de los valores y principios y pase a demostrar de manera efectiva los resultados concretos de estas acciones.  

  • Muchos de los espacios participativos que se abren en el país quedan en una etapa meramente consultiva y no pasan a incluir a la ciudadanía como co-creadores y co-evaluadores plenos de políticas públicas. Al ser consultivos, su carácter no es vinculante, por lo tanto terminan convirtiéndose en espacios de desahogo o crítica más que de decisión.

  • Las áreas que han integrado procesos participativos no necesariamente son las áreas que más interesan a la ciudadanía; si bien la participación puede existir en una variedad de esferas, temas tan relevantes como la economía, el modelo de desarrollo, la salud, la hacienda pública, el uso de los recursos naturales, el empleo y la política social se han quedado tradicionalmente por fuera de las iniciativas más ambiciosas de apertura y colaboración.

  • Si bien la participación y la apertura han ido encontrando cabida y aceptación dentro de ciertos sectores de la institucionalidad pública, lograr un cambio profundo y duradero en la cultura institucional se vislumbra como un objetivo lejano. En Costa Rica hemos avanzado en la sensibilización sobre la utilidad de estos temas, pero para avanzar más allá se necesitan procesos continuos de cambio en el modo de funcionamiento de la estructura institucional y en la manera en que ésta se relaciona con la ciudadanía.

  • En parte debido al punto anterior, la mayoría de iniciativas participativas se mantienen en un estado embrionario y, hasta el momento, se puede decir que las más interesantes son proyectos aislados surgidos gracias al impulso de autoridades o funcionarios visionarios que han tomado nota de las diversas experiencias de gobierno abierto que han aparecido a nivel mundial, pero que no han logrado institucionalizarse y convertirse en la norma.

  • Costa Rica es de los pocos países de la región que carece de una Ley de Acceso a la Información; además, tampoco cuenta con una Ley de Participación Ciudadana. Si bien las leyes por sí solas no son una panacea, y aquí ya tenemos normativas y jurisprudencia que protegen el derecho a la información pública y a la participación ciudadana, estos derechos ciertamente se verían fortalecidos y consolidados con la aprobación de una legislación robusta.

  • El Estado Abierto sigue siendo una meta más que una realidad. Si bien cada Poder de la República ha liderado sus propias iniciativas y políticas, su puesta en práctica ha sido dispar, y hasta el momento los convenios y compromisos firmados por los Poderes han tenido un impacto más declarativo que funcional y no se ha logrado alcanzar una mayor articulación.

  • Como un desafío adicional, de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano 2013 elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Costa Rica tiene el más bajo porcentaje de participación en organizaciones de sociedad civil en toda América Latina, lo cual habla de un pobre nivel de movilización, organización e involucramiento en asuntos públicos por parte de la ciudadanía costarricense. Otras investigaciones recientes confirman esta aseveración (7).


Lo positivo es que cada vez son más las instituciones que han asumido la necesidad de superar muchas de las deficiencias señaladas anteriormente, y si bien por momentos el progreso ha sido lento, en general éste se ha mantenido constante. Además, en los últimos años ha aumentado la actividad de organizaciones de la sociedad civil interesadas específicamente en la materia, aun cuando sufren de limitaciones de tiempo y recursos.


Sin embargo, para verdaderamente conseguir una participación con mayor impacto, mejores resultados y más sostenibilidad, se requiere todavía de más apoyo de autoridades y altos mandos, de la creación de marcos normativos adecuados y actualizados a nuestros tiempos, de una mayor instalación de capacidades institucionales y del desarrollo de la infraestructura humana, financiera y tecnológica necesaria. En otras palabras, para que los procesos participativos lleguen a buen puerto se necesita voluntad tiempo, dinero y recursos, características que no existen en abundancia en la institucionalidad pública y que se limitan todavía más en el actual contexto fiscal.


Cambio de enfoque


¿Pero sería esto suficiente? ¿Con las capacidades, recursos y herramientas apropiadas podríamos reparar la debilitada relación entre Estado y sociedad, asegurar una gobernabilidad más estable y revalorizar la democracia y la política como el mejor camino para la consecución de proyectos colectivos? En los años que han corrido desde la propagación del paradigma de Gobierno Abierto, las encuestas de opinión pública no revelan ningún tipo de aumento en la confianza en la democracia (8), ni se ha reducido el abstencionismo electoral (9), ni la demanda de la ciudadanía por más transparencia, apertura y participación parece estar cerca de ser satisfecha. Ante estas circunstancias, ¿podría ser necesario cambiar el enfoque que se le ha dado a la participación ciudadana hasta ahora?


Eso es lo que proponen en un reciente libro los académicos y activistas K. Sbeel Rahman y Holie Russon Gilman (10), quienes señalan que los discursos y enfoques convencionales de reforma democrática, basados en la buena gobernanza, el gobierno abierto y la tecnología cívica, se quedan cortos a la hora de abordar los problemas que afectan a nuestras democracias, por lo que se necesita un nuevo enfoque que sea lo suficientemente transformador y audaz.


Para estos autores, la crisis de la democracia es estructural y crónica y está basada en patrones profundos de desigualdad y exclusión que no están siendo resueltos por las corrientes actuales de apertura y participación. La tarea, entonces, es abrir la toma de decisiones a sectores que han sido sistemáticamente desempoderados y desfavorecidos, y expandir la capacidad de los ciudadanos de movilizarse, organizarse y abogar por sus necesidades, facilitando desde la institucionalidad una forma productiva de impugnación y desacuerdo.


Para empezar a conseguir esto, los autores les proponen a los hacedores de políticas públicas las siguientes seis recomendaciones básicas:


  • Se tiene que abogar por el rol positivo del gobierno, un gobierno que demuestre que puede responder a las necesidades de las comunidades y hacer cosas importantes;

  • El concepto de gobernanza efectiva debe expandirse más allá de la eficiencia y pasar a asumir elementos como la inclusión, la democracia y la participación, esto implica dejar atrás la creencia en “soluciones fáciles” y asumir la complejidad de estos procesos;

  • Las instituciones gubernamentales tienen que hacer más que simplemente proveer servicios efectivamente, también deben crear puntos significativos de participación a través de los cuales las comunidades pueden ejercer poder de toma de decisión;

  • Se requiere de un compromiso profundo de las autoridades, ya que una participación cívica efectiva necesitará de un resguardo político que les permita a los funcionarios probar modos alternativos de involucramiento participativo;

  • La inclusión ciudadana requiere de un tipo particular de expertisse, en donde se privilegian habilidades comunicacionales, interpersonales y contextuales para interactuar adecuadamente con comunidades;

  • Se debe perder el temor a tomar riesgos, ya que tiene que haber suficiente espacio para desarrollar procesos continuos de iteración y desarrollo de herramientas que le permitan a las personas expresarse, lo cual inevitablemente involucra procesos de prueba y error.


Alcanzar este tipo de participación, en otras palabras, requiere de una visión a largo plazo, de audacia, empatía y de experimentación rigurosa, así como de un concurrente cambio en la cultura democrática y participativa de la ciudadanía y de una lucha sostenida en contra de cualquier tipo de exclusión. También implica enfrentarse a la resistencia de los sectores más tecnocráticos de la institucionalidad pública. Pero ante la crisis y malestar que afecta a nuestras democracias, bien sería útil tomar estas recomendaciones en cuenta si lo que queremos es un Estado Abierto que no solo pueda ser más participativo y accesible, sino que también sea capaz de reparar las desigualdades estructurales de nuestra sociedad de la mano de una ciudadanía más activa y con mayor poder.

El autor agradece a Juan Pablo Sáenz por los comentarios realizados a este artículo.


(1) En el más reciente Estudio de Opinión Sociopolítica del Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) realizado en noviembre del 2019, la Asamblea Legislativa recibía una nota de 4.7, el gobierno un 4.3 y los partidos políticos un 3.7 en una escala del 0 al 10. Estas tres instituciones fueron las peor valoradas por las personas encuestadas.

(2)  Ver: Raventós, Ciska et al (2012). Respuestas ciudadanas ante el malestar con la política: salida, voz y lealtad. San José: Instituto de Formación y Estudios de la Democracia, Tribunal Supremo de Elecciones.

(3) Ver: Crouch, Colin (2000). Coping with Post-Democracy. Londres: Fabian Society, y Mair, Peter (2013) Ruling the Void: The Hollowing of Western Democracy. Londres: Verso Books.

(4) Sobre la grieta entre ciudadanía y clase política surgida en esta época ver: Cortés, Alberto (2001). “Cultura política y sistema de partidos en Costa Rica: ¿nuevas tendencias en el 2002?”. En: Rovira, Jorge (editor). La democracia de Costa Rica ante el siglo XXI. San Jose: Editorial de la Universidad de Costa Rica, y Rovira, Jorge (2004). “El nuevo estilo nacional de desarrollo de Costa Rica 1984-2003 y el TLC”. En: Flórez-Estrada, María y Hernández, Gerardo (editores). TLC con Estados Unidos: contribuciones para el debate. ¿Debe Costa Rica aprobarlo? San José: Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad de Costa Rica.

(5) Sobre los orígenes y la evolución del “giro participativo” ver: Baiocchi, Gianpaolo y Ganuza, Ernesto (2017). Popular Democracy: The Paradox of Participation. Stanford University Press.

(6)  Para un intento temprano de generar una síntesis conceptual de Gobierno Abierto ver: Ramírez-Alujas, Álvaro (2014). Gobierno Abierto. Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, febrero de 2014

(7) Ver: Pignataro, Adrián y Cascante, Maria José (2017). Los electorados de la democracia costarricense: percepciones ciudadanas y participación en torno a las elecciones nacionales de 2014. San José: Instituto de Formación y Estudios en Democracia, Tribunal Supremo de Elecciones.

(8) De acuerdo al Barómetro de la Américas de LAPOP, por ejemplo, el apoyo a la democracia en Costa Rica pasó de un 80.4 en 2010 a un 72.4 en 2019.

(9) De acuerdo a los datos del Tribunal Supremo de Elecciones, el abstencionismo en la primera vuelta de las elecciones presidenciales del 2018 llegó al 34,3%, la cifra más alta desde las elecciones del 2006.

(10)  Los siguientes párrafos resumen algunos de los argumentos de Rahman, Sabeel K y Russon Gilman, Hollie (2019). Civic Power: Rebuilding American Democracy in a Time of Crisis. Cambridge University Press.


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